Le Marxiste-Léniniste

Il y a des révélations incessantes au sujet des tentatives de dissimulation des dépenses injustifiées du sénateur Mike Duffy, à savoir qui a donné l'argent et qui était au courant. Le 26 juin [2103], c'est la déclaration sous serment de l'enquêteur en chef de la GRC dans le dossier du scandale du Sénat qui faisait les manchettes. L'officier appartient à la division nationale de la GRC responsable d'enquêter sur « les affaires qui représentent un risque important pour l'intégrité politique, économique et sociale du Canada ».

On y apprend entre autres que des représentants du gouvernement Harper ont tenté d'empêcher la divulgation des faits concernant les présumées infractions du sénateur conservateur. La manoeuvre implique le Parti conservateur comme tel ainsi que d'autres membres du cabinet du premier ministre et certains autres sénateurs conservateurs. Comme nous l'avons déjà souligné, les scandales ont habituellement à voir avec un chantage de quelque sorte. Plus Stephen Harper tente d'étouffer l'affaire, plus le chantage se révèle et plus sordide est le spectacle. Il ne fait pas de doute qu'il y aura d'autres révélations au fur et à mesure que l'enquête de la GRC progresse et que des documents du Sénat sont amenés à l'attention du public.

Le Canada sous le boulet de démolition de Stephen Harper

Plusieurs questions importantes ont surgi dernièrement auxquelles il faut porter attention et que les cercles dominants s'efforcent par tous les moyens de dissimuler. Notamment, il y a le fait que Stephen Harper est à la tête d'une bande de voyous qui s'affairent à détruire les arrangements qui sont à la base du Canada tel que nous le connaissons.

En ce qui concerne le Sénat, Harper refuse de reconnaître son rôle dans le système parlementaire canadien. Il s'efforce de le saper par différents moyens et de s'accaparer de ses pouvoirs pour devenir l'arbitre suprême grâce à des nominations bien choisies d'une part et en semant le doute sur la légitimité du Sénat en relation avec la Chambre des communes de l'autre. On a pu le voir clairement lorsque des représentants du gouvernement Harper ont laissé entendre récemment que le Sénat n'avait pas le droit d'amender le projet de loi C-377 qui s'attaque aux syndicats. Les amendements des sénateurs ont fait en sorte que le projet doit retourner à la Chambre des communes et le Sénat est tout à fait dans son droit d'agir ainsi. Le Sénat est parvenu à adopter ces amendements uniquement parce que certains sénateurs conservateurs ont choisi de ne pas soutenir le gouvernement dans cette affaire. Ce qui n'a pas manqué de leur attirer des accusations de « trahison » des cercles près de Harper.

La question des frais de résidence primaire et secondaire du sénateur Mike Duffy n'est pas une simple affaire de dépenses non permises.[1] Elle concerne le rôle et le mandat du Sénat dans la fédération canadienne. Le Sénat est censé agir comme représentant des différentes provinces et régions du Canada. Ce rôle ainsi que les pouvoirs respectifs des deux chambres sont établis dans la Constitution fondée sur les notions britanniques du XIXe siècle et sur le projet d'édification nationale de l'époque.

Ce n'est pas une question d'interprétation ou d'opinion que le Sénat a des pouvoirs précis et un mandat précis et que les sénateurs sont nommés suivant des critères précis. Avec la nomination de Mike Duffy, le gouvernement Harper n'a pas respecté les arrangements établis. Il a nommé une personne pour représenter l'Île-du-Prince-Édouard qui ne réside pas vraiment dans cette province. Le Parti conservateur s'est ensuite servi de lui à l'élection fédérale de 2011 en mettant à profit sa notoriété en tant que personnalité médiatique. Il ne fait pas de doute que Mike Duffy a contribué au coup électoral exécuté par le gouvernement Harper grâce aux méthodes de microciblage et de suppression du vote pour neutraliser l'opposition populaire à son programme de destruction nationale.

Même si la nomination de Duffy faisait partie des pouvoirs de prérogative du premier ministre, elle violait le principe de représentativité du Sénat, avec pour effet de plonger davantage le système parlementaire canadien dans la crise. C'est en partie pourquoi les conservateurs considèrent qu'il est si important d'étouffer l'enquête sur les dépenses de résidence du sénateur.

Harper répète constamment que le Sénat doit être élu sinon aboli, mais il viole lui-même le principe de représentativité du Sénat à ses propres fins, en l'occurrence pour se faire réélire et conserver le pouvoir d'État.

La prise de contrôle des institutions parlementaires et
des partis cartels par des intérêts privés

Une autre chose révélée par ce scandale est la façon dont les intérêts monopolistes privés représentés dans le Cabinet du premier ministre se servent de la majorité du gouvernement conservateur et de son pouvoir exécutif pour se donner un contrôle absolu. Grâce au pouvoir exécutif, des intérêts privés parviennent à étendre leur contrôle à d'autres institutions de l'État canadien à l'intérieur et à l'extérieur du parlement ainsi que dans le système de partis cartels, en particulier avec le Parti conservateur. De là, ils avancent leurs objectifs étroits au nom de l'intérêt public ou de la sécurité nationale et détruisent les institutions publiques, les réglementations et les traditions qui sont censées faire contrepoids à leur pouvoir.

Selon les avocats de Nigel Wright, une de ses fonctions au sein du Cabinet du premier ministre était de « gérer le Parti conservateur, notamment s'occuper des questions potentiellement embarrassantes ». C'est ce qu'on apprend dans la déclaration sous serment de l'enquêteur de la GRC. C'est donc que l'intervention pour tenter de cacher les faits embarrassants concernant les dépenses du sénateur Duffy n'était pas une aberration, cela faisait partie de ses fonctions, sans doute pour que Stephen Harper puisse prétendre à l'innocence.

Pour se sortir de cette « situation embarrassante », et cela montre bien que le scandale et le chantage vont habituellement main dans la main, le Parti conservateur avait l'intention de couvrir les dépenses de Duffy à partir d'un fonds conservateur géré par le sénateur Irving Gerstein. Ce plan avait été conçu lorsqu'on pensait que les dépenses étaient de l'ordre de 32 000 $. Selon la déclaration sous serment, quand il est devenu clair que le montant des dépenses se chiffrait à 90 124,27 $, les dirigeants du parti ont jugé que le montant était trop élevé pour être couvert par ce fonds. Peut-être que « trop élevé » voulait dire qu'en payant les dépenses de cette façon, on éveillerait des soupçons. Wright a plutôt lui-même payé Duffy à condition que celui-ci rembourse l'argent immédiatement et n'en dise rien aux médias.

Nigel Wright est quelqu'un de connu. Il a des liens directs avec des intérêts monopolistes privés. Il était le directeur général d'Onex Corporation, une grosse entreprise privée d'investissement et un holding qui appartient au milliardaire Gerry Schwartz. Il a également des liens directs avec des monopoles du secteur minier comme Barrick Gold. Wikipedia dit de lui qu'il est une personnalité influente de Bay Street.

Dans tout cela, le fait que Wright, un porte-parole du Cabinet du premier ministre et un fonctionnaire fédéral, soit un directeur du Parti conservateur au nom du bureau du premier ministre, indique bien jusqu'à quel point, en tant que représentant d'intérêts privés définis, il est en position de déterminer ou à tout le moins influencer fortement les affaires du Parti conservateur. Il gérait le Cabinet du premier ministre qui a usurpé le rôle décisionnel du gouvernement, de la Chambre des Communes et du Parlement dans son ensemble.

La classe ouvrière doit diriger l'édification nationale

Les actions du gouvernement Harper indiquent qu'il est prêt à détruire tout ce qui fait entrave au droit de monopole, y compris le Canada lui-même. La cible première des attaques de Harper est la pensée de la classe ouvrière canadienne et d'autres forces sociales et leur but est de les faire se sentir impuissants à stopper le train de la destruction nationale.

La voie de Harper serait la seule façon de faire les choses et il veut que, face à son pouvoir exécutif et de prérogative, tous croient et acceptent qu'il n'y ait pas d'alternative.

Mais c'est faux. La classe ouvrière du Québec et du Canada et les Premières Nations ont un avenir devant elles parce qu'elles se battent pour l'édification nationale et non pour la destruction nationale. La bande de Harper n'a pas d'avenir parce que son ordre du jour étroit est en contradiction avec l'intérêt public et la tendance progressiste de l'histoire.

Le scandale actuel est le résultat de l'ordre du jour étroit qui vise à enchâsser le droit de monopole doté d'un pouvoir dictatorial absolu sur le droit public. Cet ordre du jour n'a pas sa place dans la société moderne et il va continuer de se disloquer face au corps politique qui continue de s'organiser et d'exprimer son outrage et sa conscience.

En mettant de l'avant sa politique indépendante, la classe ouvrière gagne une expérience inestimable en politique pratique par laquelle elle met sur pied de nouveaux mécanismes pour unir toux ceux qui peuvent être unis derrière un programme prosocial d'édification nationale. Dans son combat pour présenter son programme prosocial et stopper l'offensive antisociale de Harper, la classe ouvrière doit prendre en main la question centrale du renouveau démocratique des institutions canadiennes pour que les Canadiens, les Québécois et les Premières Nations mettent en jeu le facteur humain des collectifs du peuple d'un bout à l'autre du pays.

Notes

1. Certaines des allégations de dépenses inappropriées concernent la demande de Duffy pour une allocation de dépenses de sénateur pour habiter une résidence secondaire à Ottawa. Duffy dit que sa résidence principale est à l'Île-du-Prince-Édouard (IPE) qu'il représente. Selon la déclaration sous serment d'un enquêteur de la GRC, Duffy serait devenu inquiet à l'idée qu'il pourrait perdre son siège au Sénat si une enquête du Sénat révélait que l'Île-du-Prince-Édouard n'est pas sa résidence principale. Selon la même déclaration, Nigel Wright, le chef de cabinet du premier ministre, aurait apaisé les craintes de Duffy. Le Sénat demande que les sénateurs résident dans la province qu'ils représentent, mais cela ne veut pas nécessairement dire qu'ils y ont leur résidence principale. Autrement dit, le siège de Duffy n'est pas en danger même si son affirmation à l'effet que sa résidence principale est à l'IPE est de la frime, d'autant plus que la déclaration assermentée indique qu'il vit à Ottawa depuis 1971, soit depuis 40 ans.

2. Les sections 22 et 23 de la Constitution canadienne traitent de la composition du Sénat et des qualifications des sénateurs

22. En ce qui concerne la composition du Sénat, le Canada sera censé comprendre quatre divisions :1.Ontario ; 2. Québec ; 3. les provinces Maritimes — la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick — ainsi que l'Île-du-Prince-Édouard ; 4. les provinces de l'Ouest : le Manitoba, la Colombie-Britannique, la Saskatchewan et l'Alberta ;

les quatre divisions doivent (subordonnément aux révisions de la présente loi) être également représentées dans le Sénat, ainsi qu'il suit : — Ontario par vingt-quatre sénateurs ; Québec par vingt-quatre sénateurs ; les Provinces maritimes et l'Île-du-Prince-Édouard par vingt-quatre sénateurs, dont dix représentent la Nouvelle-Écosse, dix le Nouveau-Brunswick, et quatre l'Île-du-Prince-Édouard ; les Provinces de l'Ouest par vingt-quatre sénateurs, dont six représentent le Manitoba, six la Colombie-Britannique, six la Saskatchewan et six l'Alberta ; la province de Terre-Neuve aura droit d'être représentée au Sénat par six sénateurs ; le territoire du Yukon, les territoires du Nord-Ouest et le territoire du Nunavut ont le droit d'être représentés au Sénat par un sénateur chacun.

En ce qui concerne la province de Québec, chacun des vingt-quatre sénateurs la représentant, sera nommé pour l'un des vingt-quatre collèges électoraux du Bas-Canada énumérés dans la cédule A, annexée au chapitre premier des statuts refondus du Canada. (12)

2. Il devra être sujet-né de la Reine, ou sujet de la Reine naturalisé par loi du parlement de la Grande-Bretagne, ou du parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, ou de la législature de l'une des provinces du Haut-Canada, du Bas-Canada, du Canada, de la Nouvelle-Écosse, ou du Nouveau-Brunswick, avant l'union, ou du parlement du Canada, après l'union ;

3. Il devra posséder, pour son propre usage et bénéfice, comme propriétaire en droit ou en équité, des terres ou tenements tenus en franc et commun socage, — ou être en bonne saisine ou possession, pour son propre usage et bénéfice, de terres ou tenements tenus en franc-alleu ou en roture dans la province pour laquelle il est nommé, de la valeur de quatre mille piastres en sus de toutes rentes, dettes, charges, hypothèques et redevances qui peuvent être attachées, dues et payables sur ces immeubles ou auxquelles ils peuvent être affectés ;

4. Ses propriétés mobilières et immobilières devront valoir, somme toute, quatre mille piastres, en sus de toutes ses dettes et obligations ;

6. En ce qui concerne la province de Québec, il devra être domicilié ou posséder sa qualification foncière dans le collège électoral dont la représentation lui est assignée. (13)

3. Harper a décrit un jour en entrevue comment son gouvernement fonctionne. « L'équipe » de son bureau, qui est composée d'environ 1000 consultants privés, formule des propositions qui sont acheminées au Cabinet pour obtenir ses réactions. Une fois adoptées, les propositions sont données aux députés conservateurs pour qu'ils les transmettent au public.

Introduction à ce qu'est le Sénat, à ce que sont les formules d'amendement et leurs raisons

Une revue des tentatives de Harper de réformer le Sénat

Lors de la campagne pour les élections fédérales du 23 janvier 2006, le chef de l'opposition d'alors, Stephen Harper, a dit qu'il réformerait le Sénat. Depuis, les conservateurs de Stephen Harper ont tenté de faire passer plusieurs projets de loi de réforme du Sénat par le Parlement au nom du « peuple » et/ou parce qu'ils avaient « une mandat ». Dès le départ, la campagne des conservateurs de Stephen Harper de la réforme du Sénat était fondée sur l'hypotèse sans base juridique que la réforme du Sénat n'exigeait pas de rouvrir la Constitution.

En conséquence, les conservateurs de Harper ont tenté à plusieurs reprises de réformer unilatéralement le Sénat. Ces efforts n'ont rien à voir avec la réforme des institutions politiques archaïques du Canada afin de les rendre conformes aux exigences d'un système démocratique moderne qui permettrait aux citoyens de participer à la gouvernance. Si mise en place, cette réforme subordonnerait davantage le Sénat au système de partis cartellisés corrompu, à un niveau de corruption encore plus élévé que celui que nous connaissons actuellement.

De 2006 à avril 2011, alors qu'ils étaient minoritaires, les efforts des conservateurs de Harper pour réformer le Sénat en contournant les méthodes constitutionnelles ont été bloqués par l'opposition. Leur première tentative a été faite au Sénat en mai 2006, avec la présentation du projet de loi S-4 : Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 (durée du mandat des sénateurs ), suivie par la présentation le 13 décembre 2006 à la Chambre des communes du projet de loi C-43, Loi sur les consultations concernant la nomination des sénateurs. Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles qui a étudié le projet de loi S-4 a empêché son adoption en raison de préoccupations au sujet de sa légitimité constitutionnelle. De plus, l'approche de scinder les deux aspects de cette réforme, la durée du mandat des sénateurs et la consultation sur leur nomination, en deux textes législatifs, un présenté au Sénat et l'autre à la Chambre des communes, a suscité beaucoup d'inquiétudes quant aux intentions du gouvernement Harper. Des experts constitutionnels et des représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux qui ont comparu devant le Comité sénatorial n'ont pas mâché leurs mots.

Le 29 mars 2007, le professeur de droit constitutionnel Errol Mendes a déclaré au comité :

« Il est généralement reconnu que le projet de loi n'est que le précurseur d'une entreprise beaucoup plus vaste visant à inscrire les nominations au Sénat dans le cadre d'une élection fédérale consultative. À mon avis, si deux textes de loi ou les deux tentatives sont ainsi reliés, ce serait profondément inconstitutionnel.

« Il me semble que cela représente une tentative de faire indirectement ce qu'il n'est pas possible de faire directement sans les instructions claires de l'article 42 et de la formule générale d'amendements. N'oublions pas en effet que la Cour suprême, dans le célèbre Renvoi relatif au rapatriement de la Constitution, avisait en 1981 le premier ministre Trudeau qu'il agirait en contravention des conventions constitutionnelles s'il rapatriait la Constitution sans le consentement substantiel des provinces. [...] la Cour suprême du Canada a fait obstacle à cette tentative, et le reste est passé à l'histoire.

« Dans l'élaboration d'un cadre d'élections fédérales consultatives des sénateurs, nous risquons d'avoir affaire à une tentative encore plus grave dans le droit fil du projet de loi S-4. Il s'agirait en effet de faire indirectement ce qu'il serait impossible de faire directement, aussi bien en vertu des conventions constitutionnelles que dans le cadre des lois constitutionnelles de 1867 et de 1982, et cela sans la participation ni le consentement des provinces.

« En conclusion, les arguments que je vous ai livrés sont autant de raisons sérieuses qui justifient amplement le retrait du projet de loi S-4 jusqu'à ce qu'une étude sérieuse ait pu être réalisée afin de mieux comprendre les enjeux véritables de cette curieuse tentative faite à l'emporte-pièce pour réformer le Sénat afin de rendre celui-ci conciliable avec les principes d'une démocratie moderne. »

Dans son mémoire au Comité du Sénat, le gouvernement du Québec a déclaré :

« Somme toute, le gouvernement du Québec estime que la démarche législative fédérale que constituent les projets de loi S-4 et C-43, est susceptible de modifier la nature et la vocation du Sénat, le tout en dérogation au pacte originel de 1867.

« De telles modifications échappent aux pouvoirs unilatéraux du Parlement du Canada. Elles relèvent plutôt d'un mécanisme coordonné de modification constitutionnelle, lequel requiert la participation des provinces et leur consentement.

« La règle bien connue en droit, voulant que l'on ne puisse faire indirectement ce que l'on ne peut faire directement, s'applique intégralement en ce qui touche au processus de modification qui est ici en cause avec les projets de loi S-4 et C-43.

« Le gouvernement du Québec ne s'oppose pas à une modernisation du Sénat. Mais si l'on cherche à modifier les caractéristiques essentielles de cette institution, la seule avenue est l'engagement d'un processus constitutionnel coordonné sur le plan fédéral-provincial qui associe pleinement les acteurs constitutionnels, dont le Québec, à l'exercice du pouvoir constituant.

« Le gouvernement du Québec, avec l'appui unanime de l'Assemblée nationale, demande donc le retrait du projet de loi C-43. Il demande aussi la suspension des travaux sur le projet de loi S-4 tant et aussi longtemps que le gouvernement fédéral projette de transformer unilatéralement la nature et la vocation du Sénat. »

Comme c'est le cas actuellement avec le projet de loi C-51, Loi antiterroriste de 2015, le gouvernement Harper a refusé de reconnaître l'opinion motivée et experte sur la constitutionnalité de ses propositions législatives de réforme du Sénat. Les partisans de Harper ont poursuivi leurs efforts. En novembre 2007, le gouvernement Harper a présenté le projet de loi C-20, sur des élections sénatoriales consultatives et le projet de loi C-10, pour limiter la durée du mandat des sénateurs. Les deux projets de loi sont morts au feuilleton lors de la dissolution du Parlement en 2008. À nouveau, en mai 2009, le projet de loi S-7 a été déposé pour limiter à huit ans la durée maximale du mandat des sénateurs, mais ce projet de loi n'a pas franchi l'étape de la deuxième lecture. Le 29 mars 2010, le projet de loi C-10 a été déposé à la Chambre des communes avec le même objectif de limiter le mandat des sénateurs à huit ans, mais également il n'a pas pu franchir la deuxième lecture. Le projet de loi S-8 pour introduire un cadre sur la sélection des sénateurs a été déposé en avril 2010, mais il est mort à la dissolution du Parlement en avril 2011

Après le coup électoral de 2011

Après son coup électoral de mai 2011, le gouvernement Harper a déposé la Loi sur la réforme du Sénat qui aurait imposé une limite de neuf ans au mandat des sénateurs et aurait procuré aux provinces un cadre volontaire pour la mise en oeuvre d'un processus d'élections sénatoriales

En présentant cette loi, le ministre d'État de la réforme démocratique d'alors, Tim Uppal, a déclaré :

« Après avoir reçu un mandat très clair des Canadiens, notre gouvernement donne suite à son engagement de rendre le Sénat plus démocratique, plus responsable et plus représentatif des Canadiens. [...] notre gouvernement propose des mesures qui permettront aux Canadiens de se prononcer sur la sélection de leurs candidats au Sénat et qui limiteront la durée du mandat des nouveaux sénateurs à neuf ans. »

Alors que le projet de loi avançait à la Chambre des communes malgré une opposition constante, le 30 avril 2012 le gouvernement du Québec a demandé à la Cour d'appel du Québec de se prononcer sur la constitutionnalité du projet du gouvernement Harper. Le 1er février 2013, le gouvernement Harper a décidé de faire un renvoi à la Cour suprême sur la réforme du Sénat, y compris son abolition.

À une conférence de presse lors du dépôt de la demande de renvoi à la Cour suprême, le ministre de la Réforme démocratique ,Pierre Poilievre, a dit que l'opinion de la Cour suprême « nous permettra d'aller de l'avant en fournissant des précisions sur les procédures d'amendement appropriées. Le Sénat doit être réformé ou soit comme dans les provinces, il doit être aboli. Ce renvoi à la cour donnera aux Canadiens une série d'options juridiques et peut-être même un guide pratique sur la façon de les poursuivre. Et une fois que nous aurons l'opinion de la Cour suprême, nous pourrons consulter les Canadiens sur comment agir. »

La Cour d'appel du Québec a rendu son jugementle 24 octobre 2013 et déclaré sans équivoque que la tentative de réforme unilatérale du Sénat était inconstitutionnelle. Comme il fallait s'y attendre, le gouvernement Harper a réagi à la décision de Québec en disant qu'il attendrait le jugement sur le renvoi à la Cour suprême avant de décider comment procéder.

À peine deux heures après que la Cour suprême ait rendu son jugement de 73 pages le 25 avril 2014 dans lequel elle indiquait que la réforme du Sénat doit suivre les règles constitutionnelles et expliquait quelles sont ces règles, le gouvernement Harper fait clairement savoir qu'il ne tiendrait pas compte du « guide pratique » dont avait parlé Poilievre. Le premier ministre Harper a présenté le jugement de la Cour suprême, et non son mépris de la loi, comme l'obstacle à la réforme du Sénat.

Il a déclaré aux journalistes à Kitchener : « La Cour suprême a décidé que ce sont seulement les provinces qui peuvent faire des réformes significatives au Sénat ou l'abolir. On sait très bien qu'il n'y a pas de consensus parmi les provinces, pas de consensus sur l'abolition, qu'il n'y a pas de désir de rouvrir la Constitution canadienne et d'avoir un tas de négociations constitutionnelles. »

« Alors, essentiellement le résultat de cette décision est une décision pour le statu quo. Ce n'est pas la volonté de la population canadienne, a-t-il poursuivi. La grande majorité veut une réforme ou une abolition. Et avec cette décision, ces options ne sont pas là pour un avenir proche. Je suis déçu d'une telle décision, mais je suis certain que la grande majorité des Canadiens, qui n'appuient pas le statu quo, vont être déçus de cette décision. Mais évidemment, nous respecterons cette décision. »

Les renvois devant la Cour d'appel du Québec et la Cour suprême du Canada

Tant la Cour suprême du Canada et la Cour d'appel du Québec ont statué que les réformes au Sénat qui institueraient des élections dans le processus de nomination des sénateurs ou modifieraient leur nomination pour la durée de leur vie active pour une limitation de la durée de leur mandat doivent se faire en conformité avec le paragraphe 38 (1) de la Constitution.

« 38. (1) La Constitution du Canada peut être modifiée par proclamation du gouverneur général sous le grand sceau du Canada, autorisée à la fois :

b) par des résolutions des assemblées législatives d'au moins deux tiers des provinces dont la population confondue représente, selon le recensement général le plus récent à l'époque, au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces. » [La formule du « 7/50 » -- LML, ndlr.]

En ce qui concerne l'abolition du Sénat, la Cour suprême a statué que cela exigerait des résolutions par la Chambre des communes, le Sénat et le consentement de toutes les provinces et tous les territoires.

Ceci est basé sur l'application de l'article 42, paragraphe 1, de la Constitution qui stipule :

« 42. (1) Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformément au paragraphe 38(1) :

c) le nombre des sénateurs par lesquels une province est habilitée à être représentée et les conditions de résidence qu'ils doivent remplir ; »

« La majorité des changements au Sénat envisagés dans le renvoi ne peuvent être apportés qu'au moyen de modifications de la Constitution, adoptées avec un consensus fédéral-provincial considérable. La mise en place d'élections consultatives et de mandats sénatoriaux d'une durée limitée requiert le consentement du Sénat, de la Chambre des communes et de l'assemblée législative d'au moins sept provinces dont la population confondue représente au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces : Loi constitutionnelle de 1982 , art. 38 et al. 42(1) b). La suppression complète des qualifications en matière de propriété nécessite le consentement de l'assemblée législative du Québec : Loi constitutionnelle de 1982 , art. 43 . L'abolition du Sénat, quant à elle, requiert le consentement unanime du Sénat, de la Chambre des communes et de l'assemblée législative de chaque province canadienne : Loi constitutionnelle de 1982 , al. 41e). »

Ces conclusions sont fondées sur un examen de la nature du Sénat au sein de l'institution de la gouvernance, de la Constitution du Canada et de son évolution.

Dans son jugement d'octobre 201, la Cour d'appel du Québec procure une mise en contexte constitutionnelle de la réforme du Sénat :

« Les Pères fondateurs du Canada ont voulu un parlement modelé sur celui du Royaume-Uni (préambule de la Loi constitutionnelle de 1867). Il y a donc deux chambres législatives, la basse, appelée elle aussi Chambre des communes, et la haute, Sénat, puisqu'il n'existait pas vraiment dans les colonies britanniques d'Amérique du Nord d'aristocratie pouvant constituer une chambre des pairs du Dominion.

« Ces deux institutions jouissent des privilèges, immunités et pouvoirs alors reconnus à la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et à ses membres (art. 18 Loi constitutionnelle de 1867). Leurs pouvoirs sont équivalents en droit, sauf à l'égard des projets de loi portant sur l'affectation de revenus publics ou la création d'impôts (art. 53 Loi constitutionnelle de 1867) et de certaines modifications constitutionnelles (art. 47 Loi constitutionnelle de 1982).

« La transcription des conférences préconfédératives indique que les Pères fondateurs ont longuement discuté du rôle et de la composition du Sénat. Il est incontestable que cette institution est une composante fondamentale du compromis fédéral de 1867. D'ailleurs, la Loi constitutionnelle de 1867 contient pas moins de 15 dispositions propres au Sénat : pouvoirs, prérogatives et privilèges, composition, nomination des sénateurs et durée de leur mandat (essentiellement les art. 21 à 36), sans parler des autres où le Sénat est mentionné.

« Pour Sir John A. Macdonald, il n'était pas question que les membres du Sénat soient élus, ce dernier n'ayant pas apprécié le fait que les membres du Conseil législatif du parlement de la province du Canada l'étaient depuis 1856, et ce, pour des mandats renouvelables de huit ans. »

La Cour d'appel du Québec dans son Renvoi sur un projet de loi fédéral relatif au sénat a examiné le principe de la représentation de la population adoptée en 1867 pour la Chambre des communes et le caractère du Sénat comme une institution qui permettrait de protéger les intérêts régionaux et linguistiques. Elle décrit ainsi la fonction du Sénat :

« Les historiens reconnaissent que le Sénat devait avoir les fonctions suivantes pour les Pères de la Confédération :

- Donner un droit de regard aux plus nantis, incluant la possibilité de contrôler les excès des élus.

« Avec le temps, le Sénat est aussi devenu un lieu pour l'introduction de certains types de législation par le gouvernement, notamment les lois techniques ou non controversées (par ex. : les lois omnibus), autres que financières.

« De même, comme membres du Parlement, les sénateurs ont la possibilité d'influencer des décisions ministérielles ou du cabinet, surtout pour ceux membres du caucus gouvernemental.

« Dans les faits, il semble que le Sénat et ses membres jouent un rôle significatif dans la vie politique fédérale et que l'institution n'est pas un simple miroir de la Chambre des communes. »

La Cour d'appel du Québec a examiné les mécanismes proposés dans le projet de loi C-7 et a tiré la conclusion suivante :

« En somme, quand on analyse la portée réelle ou le caractère véritable du projet de loi, il en ressort indubitablement une tentative de modification significative du mode actuel de sélection des sénateurs, un système nominatif jusqu'à l'âge de la retraite fixée à 75 ans. Or, une telle modification ne peut se faire sous la Loi constitutionnelle de 1982 qu'à la suite d'un consensus fédéral-provincial (al. 42(1)b)).

« L'accord d'une majorité des provinces selon la formule de modification générale 7/50 était donc requise.

« Il aurait été aussi contraire au principe du fédéralisme qu'un projet de loi qui requiert la tenue d'élections conduites selon les lois provinciales avec des candidats endossés par des partis provinciaux ou indépendants puisse s'imposer aux provinces sans une discussion avec elles, puis leur accord selon la formule 7/50.

« Finalement, le projet de loi était inconstitutionnel en ce qu'il permettait la modification du mode de sélection des sénateurs à la carte, au choix de la province concernée, ce que le constituant de 1982 voulait interdire en précisant, au paragraphe 42(2) de la Loi constitutionnelle de 1982, qu'une modification adoptée relative à une question prévue au paragraphe 42(1) s'applique partout au Canada, sans possibilité d'exclusion. Le constituant a voulu que les modifications faites quant aux questions mentionnées au paragraphe 42(1) soient d'application générale et uniforme. »

La Cour suprême du Canada a procuré un mise en contexte analogue et exposé brièvement l'histoire de « l'institution au coeur du présent renvoi ».

« Les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 ont cherché à adapter le modèle de gouvernement britannique à un nouveau pays, pour doter celui-ci d'une « constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Ils souhaitaient ainsi préserver la structure parlementaire britannique constituée d'une chambre législative basse où siègent des représentants élus, d'une chambre législative haute formée de membres de l'élite nommés par la Couronne, et de la Couronne en tant que chef de l'État.

« Ainsi, la chambre haute — appelée Sénat par les auteurs de la Constitution — a été créée sur le modèle de la Chambre des lords britannique, mais adaptée au contexte canadien. Comme au Royaume-Uni, elle a été conçue pour permettre de donner un « second regard attentif » aux mesures législatives adoptées par les représentants du peuple à la Chambre des communes. Elle a toutefois aussi assuré une forme distincte de représentation des régions qui s'étaient jointes à la Confédération et qui, ce faisant, avaient cédé une partie importante de leurs pouvoirs législatifs au nouveau Parlement fédéral. Même si la représentation des nouvelles provinces canadiennes à la Chambre des communes était proportionnelle à leur population, chaque région obtenait un nombre égal de représentants au Sénat, peu importe sa population. Cette règle d'égalité visait à assurer aux régions que leurs voix continueraient de se faire entendre dans le processus législatif, même si elles devenaient minoritaires au sein de l'ensemble de la population canadienne.

« Avec le temps, le Sénat en est aussi venu à représenter divers groupes sous-représentés à la Chambre des communes. Il a servi de tribune aux femmes ainsi qu'à des groupes ethniques, religieux, linguistiques et autochtones auxquels le processus démocratique populaire n'avait pas toujours donné une opportunité réelle de faire valoir leurs opinions.

« Même s'il a été le fruit d'un consensus, le Sénat a rapidement fait l'objet de critiques et de propositions de réforme. Certains étaient d'avis qu'il échouait à donner un « second regard attentif » aux projets de loi et qu'il y régnait le même esprit partisan qu'à la Chambre des communes. D'autres l'ont critiqué parce qu'il n'avait pas réellement réussi à représenter les intérêts des provinces comme on l'avait voulu au départ, et ont insisté sur son manque de légitimité démocratique.

« Durant les années ayant précédé le rapatriement de la Constitution, les propositions de réforme portaient principalement sur trois aspects : (i) modifier la répartition des sièges au Sénat[1] ; (ii) circonscrire les pouvoirs du Sénat[2] ; et (iii) changer le mode de sélection des sénateurs[3]. Ces propositions tenaient pour acquis que le Sénat continuerait d'exister, mais visaient à améliorer sa contribution au processus législatif.

« En 1978, le gouvernement fédéral a déposé un projet de loi pour réformer complètement le Sénat en rajustant la répartition des sièges entre les régions, en retirant au Sénat le veto absolu dont il dispose à l'égard de la plupart des lois et en lui conférant plutôt le pouvoir de retarder l'adoption de ces dernières, et en confiant à la Chambre des communes et aux législatures provinciales le pouvoir de choisir les sénateurs. Le projet de loi n'a pas été adopté. D'ailleurs, en 1980, la Cour a conclu que la Constitution, dans l'état où elle se trouvait à l'époque, ne permettait pas au Parlement de modifier unilatéralement les caractéristiques fondamentales du Sénat ou de l'abolir.

« Malgré des critiques persistantes et l'échec des tentatives visant à le réformer, le Sénat n'a pas beaucoup changé depuis sa création. La question dont nous sommes maintenant saisis n'est pas celle de l'opportunité de réformer le Sénat ni celle de déterminer quelles réformes seraient préférables, mais plutôt celle d'examiner comment les changements précis envisagés dans le renvoi peuvent être mis en oeuvre dans le respect de la Constitution. Ce constat nous amène à la question relative aux modifications constitutionnelles au Canada. »

Dans ses motifs résumés des raisons qui font qu'une réforme du Sénat ne peut intervenir qu'en conformité avec la formule générale de modification prévue par la Constitution, la Cour suprême a fait une brève description des formules d'amendement, de leur contexte et de comment les interpréter :

« Le Sénat est une des institutions politiques fondamentales du Canada. Il se situe au coeur des ententes ayant donné naissance à la fédération canadienne. Malgré des critiques persistantes et l'échec des tentatives visant à le réformer, le Sénat n'a pas beaucoup changé depuis sa création. La loi qui a créé le Sénat — la Loi constitutionnelle de 1867 — fait partie intégrante de la Constitution du Canada. Elle ne peut être modifiée qu'en conformité avec les procédures de modification prévues par la Constitution (Loi constitutionnelle de 1982, par. 52(2) et (3) ). Le concept de « modification de la Constitution du Canada », au sens de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, doit être compris au regard de la nature de la Constitution, des principes qui la sous-tendent et des règles applicables à son interprétation. La Constitution ne doit pas être considérée comme un simple ensemble de dispositions écrites isolées. Elle a une architecture, une structure fondamentale. Par extension, les modifications constitutionnelles ne se limitent pas aux modifications apportées au texte de la Constitution. Elles comprennent aussi les modifications à son architecture, qui altèrent le sens de son texte.

« La partie V reflète le consensus politique selon lequel les provinces doivent avoir un droit de participation aux modifications constitutionnelles mettant en cause leurs intérêts. Elle prévoit quatre catégories de procédures de modification. La première, la procédure normale de modification — celle du « 7/50 » — (art. 38, complété par l'art. 42), exige un degré appréciable de consensus entre le Parlement et les législatures provinciales. La deuxième, la procédure de consentement unanime (art. 41), s'applique à certaines modifications jugées fondamentales par les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982. La troisième, la procédure relative aux arrangements spéciaux (art. 43), vise les modifications apportées à des dispositions de la Constitution qui s'appliquent à certaines provinces uniquement. La quatrième, la procédure de modification unilatérale fédérale et provinciale, concerne certains aspects d'institutions gouvernementales mettant en cause des intérêts purement fédéraux ou provinciaux (art. 44 et 45). »

En plus de l'explication sommaire, la Cour suprême a examiné en détail les procédures de modification énoncées à la partie V de la Constitution et souligné que les modifications au Sénat ne peuvent être faites qu'en conformité avec celle-ci et a fait valoir que le concept de « modification de la Constitution » devait être examiné également.

La Cour suprême a expliqué que la Constitution est « un ensemble complet de règles et de principes » offrant « un cadre juridique exhaustif pour notre système de gouvernement », faisant référence au Renvoi relatif à la sécession du Québec de la Cour suprême. La Constitution « définit les pouvoirs des éléments constitutifs du régime gouvernemental canadien — l'exécutif, le législatif et le judiciaire — ainsi que le partage des compétences entre le fédéral et les provinces ». De plus, « Elle régit aussi la relation de l'État avec le citoyen. En outre, un pouvoir gouvernemental ne peut être exercé légalement que s'il est conforme à la Constitution ».

La Cour suprême a également expliqué que les interprétation juridiques de la Constitution doivent « reposer sur les principes de base de la Constitution, tels le fédéralisme, la démocratie, la protection des minorités, ainsi que le constitutionnalisme et la primauté du droit ».

Elle a dit : « Ces règles et principes d'interprétation ont amené la Cour à conclure que la Constitution possède une « architecture interne », ou une « structure constitutionnelle fondamentale ». La notion d'architecture exprime le principe selon lequel « [c]haque élément individuel de la Constitution est lié aux autres et doit être interprété en fonction de l'ensemble de sa structure ». Autrement dit, la Constitution doit être interprétée de façon à discerner la structure de gouvernement qu'elle vise à mettre en oeuvre. Les prémisses qui sous-tendent le texte et la façon dont les dispositions constitutionnelles sont censées interagir les unes avec les autres doivent contribuer à notre interprétation et à notre compréhension du texte, ainsi qu'à son application. »

Dans le Renvoi, la Cour suprême présente un examen des procédures de modification prévues à la partie V et indique que la partie V « précise quelles modifications peuvent être apportées unilatéralement par le Parlement et les législatures provinciales, quelles modifications exigent un degré appréciable de consentement fédéral et provincial, et quelles modifications nécessitent un consentement unanime ». Elle présente aussi un historique de la formule de modification qui « reflète le principe selon lequel les modifications constitutionnelles mettant en cause des intérêts provinciaux exigent à la fois le consentement du Parlement et un degré appréciable de consentement provincial ».

Elle écrit que avant le rapatriement de la Constitution, quand les amendements constitutionnels exigeaient une loi du Parlement britannique, la pratique établie était que le gouvernement fédéral consulte les provinces : « Au moment du rapatriement, cette pratique était devenue une convention constitutionnelle selon laquelle il fallait un consentement provincial appréciable pour solliciter des modifications constitutionnelles ayant un effet direct sur les relations fédérales-provinciales ».

La Cour suprême fait remarquer que le consensus politique établi au Canada selon lequelle les provinces doivent avoir leur mot à dire dans les changements constitutionnels qui touchent à leurs intérêts a comme objectif sous-jacent de « restreindre les pouvoirs de modification unilatérale de la Constitution conférés au fédéral » et la reconnaissance du principe de « l'égalité constitutionnelle des provinces comme partenaires égaux au sein de la Confédération » pour « favoriser le dialogue entre le gouvernement fédéral et les provinces sur les questions relatives à la modification de la Constitution, et pour préserver le statu quo constitutionnel au Canada jusqu'à ce que les parties prenantes s'entendent sur des réformes ».

La Cour suprême explique qu'en exigeant un consensus provincial appréciable plutôt que l'unanimité, l'art. 38 « réalise un compromis entre les exigences de légitimité et de souplesse » et cette disposition « vise fondamentalement [. . .] à assurer aux provinces que leurs droits et privilèges ne seront pas touchés sans leur consentement »

En conclusion, la Cour suprême dit que les procédures de l'article 38 devraient être considérés comme la méthode appropriée pour la plupart des amendements constitutionnels et que les autres doivent « être considérées comme des exceptions à cette règle générale ».

Les réponses de la Cour suprême aux questions soumises par le gouvernement Harper dans le Renvoi relatif à la réforme du Sénat

« Pour chacune des limites ci-après proposées pour la durée du mandat des sénateurs, le Parlement du Canada détient-il, en vertu de l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la compétence législative voulue pour apporter les modifications à l'article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 afin de prévoir :

a) un mandat d'une durée fixe de neuf ans, tel que le propose l'article 5 du projet de loi C-7, Loi sur la réforme du Sénat ;

e) le renouvellement du mandat des sénateurs, tel que le propose l'article 2 du projet de loi S-4, Loi constitutionnelle de 2006 (durée du mandat des sénateurs) ;

f) une limite à la durée du mandat des sénateurs nommés après le 14 octobre 2008, tel que le propose le paragraphe 4(1) du projet de loi C-7, Loi sur la réforme du Sénat ;

g) une limite rétrospective à la durée du mandat des sénateurs nommés avant le 14 octobre 2008 ? »

La réponse de la Cour suprême à cette question est non. La Cour suprême souligne qu'une modification de la durée du mandat sénatorial exige un amendement constitutionnel qui dépasse la portée des pouvoirs fédéraux énoncés à l'article 42 de la Constitution. Elle écrit :

« La procédure de modification unilatérale par le Parlement a une portée restreinte. Il ne s'agit pas d'une procédure dont le champ d'application est vaste et qui vise les changements constitutionnels à tous les aspects du Sénat que ne vise pas expressément une autre procédure de modification décrite à la partie V.[...] Les changements qui mettent en cause les intérêts des provinces relatifs au Sénat en tant qu'institution faisant partie intégrante du système fédéral ne peuvent être apportés qu'en application de la procédure normale de modification. [...]

« L'imposition aux sénateurs d'un mandat d'une durée fixe met en cause les intérêts des provinces en transformant les nature et rôle fondamentaux du Sénat. Les sénateurs sont nommés à toutes fins utiles pour la durée de leur vie professionnelle active. Cette inamovibilité vise à permettre aux sénateurs de prendre leurs décisions en toute indépendance lorsqu'ils procèdent à l'examen des projets de loi. La nomination des sénateurs pour une période d'une durée fixe constituerait un changement important à leur mandat. Le mandat d'une durée fixe établit une inamovibilité plus fragile. Il suppose que les sénateurs restent en fonction pour une période limitée et offre nécessairement un degré moindre de protection à l'égard des conséquences que pourraient entraîner des opinions qu'ils expriment librement au sujet des projets législatifs de la Chambre des communes. L'imposition d'un mandat fixe, si long soit-il, constitue un changement qui met en jeu les intérêts des provinces en tant que parties prenantes dans l'ordre constitutionnel canadien et exige l'application de la procédure normale — celle du 7/50 énoncée à l'art. 38 — pour que se réalise cette modification constitutionnelle. »

La Cour suprême a fait un examen approfondi des arguments présentés par le gouvernement :

« Le procureur général du Canada plaide que les changements à la durée du mandat des sénateurs relèvent du pouvoir unilatéral résiduel du Parlement de modifier la Constitution prévu à l'art. 44, puisque le libellé de l'art. 42 ne les vise pas expressément. Il soutient également que l'imposition de mandats fixes qu'envisage le renvoi constituerait un changement mineur qui ne met pas en cause les intérêts des provinces puisque la durée du mandat proposée équivaut à la période moyenne durant laquelle, historiquement, les sénateurs ont exercé leurs fonctions.

« En substance, le procureur général du Canada propose à ce sujet une analyse textuelle étroite. L'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 prévoit que, « [s]ous réserve des articles 41 et 42, le Parlement a compétence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives [. . .] au Sénat ». Ni l'art. 41 ni l'art. 42 ne s'appliquent expressément aux modifications relatives au mandat des sénateurs. Il s'ensuit, selon lui, que les changements proposés à la durée du mandat des sénateurs sont assujettis au pouvoir par ailleurs illimité, prévu à l'art. 44, d'apporter des modifications relatives au Sénat. »

La Cour suprême fait valoir que bien que l'article 42 ne vise pas spécifiquement les changements à la durée du mandat des sénateurs, il ne s'ensuit pas que toutes les modifications au Sénat qui ne figurent pas à l'article 42 sont soumises à la procédure de modification unilatérale fédérale.

« Nous ne pouvons souscrire à l'interprétation que propose le procureur général du Canada de la portée de l'art. 44. Nous avons déjà indiqué que la procédure de modification unilatérale par le Parlement a une portée restreinte. Il ne s'agit pas d'une procédure dont le champ d'application est vaste et qui vise les changements constitutionnels à tous les aspects du Sénat que ne vise pas expressément une autre procédure de modification décrite à la partie V. L'historique, les termes et la structure de la partie V indiquent que la procédure normale de modification de la Constitution est prévue à l'art. 38 plutôt qu'à l'art. 44. Les changements qui mettent en cause les intérêts des provinces relatifs au Sénat en tant qu'institution faisant partie intégrante du système fédéral ne peuvent être apportés qu'en application de la procédure normale de modification. L'article 44, qui constitue une exception à la procédure normale, envisage des mesures prises en vue du maintien et du changement du Sénat, sans pour autant modifier ses nature et rôle fondamentaux. »

« Le Sénat constitue un élément essentiel de la structure fédérale canadienne de gouvernement. En conséquence, les changements qui touchent ses nature et rôle fondamentaux mettent en cause les intérêts des parties prenantes dans notre structure constitutionnelle — c.-à-d. le gouvernement fédéral et les provinces — et le Parlement ne peut, à lui seul, réaliser ces changements.

« Il s'agit donc de déterminer si l'imposition aux sénateurs d'un mandat d'une durée fixe met en cause les intérêts des provinces en transformant les nature et rôle fondamentaux du Sénat. Si tel est le cas, l'imposition d'un mandat fixe ne peut se réaliser qu'en conformité avec la procédure normale de modification. À notre avis, cette question appelle une réponse affirmative.

« Nous avons déjà vu que les nature et rôle fondamentaux du Sénat sont ceux d'un corps législatif complémentaire qui donne aux mesures législatives un second regard attentif. Actuellement, la durée du mandat des sénateurs est directement liée à cette conception du Sénat. En effet, ces derniers sont nommés à toutes fins utiles pour la durée de leur vie professionnelle active. Cette inamovibilité vise à permettre aux sénateurs de prendre leurs décisions en toute indépendance lorsqu'ils procèdent à l'examen des projets de loi. Dans le Renvoi relatif à la Chambre haute, la Cour a indiqué que, « [à] un certain point, la réduction de la durée des fonctions pourrait nuire au bon fonctionnement du Sénat qui assure, pour reprendre les paroles de Sir John A. Macdonald, »un deuxième coup d'oeil attentif à la loi » ». Ainsi, un changement important de la durée du mandat des sénateurs modifierait les nature et rôle fondamentaux du Sénat et ne pourrait donc être apporté qu'en application de la procédure normale de modification et non de la procédure de modification unilatérale fédérale.

« La nomination des sénateurs pour une période d'une durée fixe constituerait un changement important à leur mandat. On a soutenu que le mandat d'une durée fixe qu'envisage le renvoi représente un changement mineur parce que sa durée équivaut à la période moyenne durant laquelle, historiquement, les sénateurs exercent leurs fonctions. Cet argument ne nous convainc pas. Nous sommes plutôt d'accord avec les amici curiae d'après lesquels il existe une importante « différence qualitative » entre le mandat d'une durée correspondant approximativement à la durée de la vie professionnelle active d'un sénateur et le mandat d'une durée fixe.Ce dernier type de mandat établit une inamovibilité plus fragile. Il suppose que les sénateurs restent en fonction pour une période limitée et offre nécessairement un degré moindre de protection à l'égard des conséquences que pourraient entraîner des opinions qu'ils exprimeraient librement au sujet des projets législatifs de la Chambre des communes. »

La Cour suprême a également estimé que même un mandat fixe assez long pour offrir une inamovibilité fonctionnellement équivalente à celle qu'accorde le mandat à vie resterait un changement constitutionnel important « qui engage les intérêts des provinces en tant que parties prenantes dans l'ordre constitutionnel canadien et exige l'application de la procédure normale — celle du 7/50 énoncée à l'art. 38 — pour que se réalise cette modification constitutionnelle. »

« Le Parlement du Canada détient-il, en vertu de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la compétence législative voulue pour édicter des lois qui permettraient de consulter, dans le cadre d'un processus national, la population de chaque province et territoire afin de faire connaître ses préférences quant à la nomination de candidats sénatoriaux, conformément au projet de loi C-20, Loi sur les consultations concernant la nomination des sénateurs ? » et « Le Parlement du Canada détient-il, en vertu de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou de l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la compétence législative voulue pour prévoir un cadre qui viserait l'édiction de lois par les législatures provinciales et territoriales — conformes à l'annexe du projet de loi C-7, Loi sur la réforme du Sénat —, pour consulter leurs populations afin de faire connaître leurs préférences quant à la nomination de candidats sénatoriaux ? »

« L'introduction d'élections consultatives en vue de nommer les sénateurs métamorphoserait l'architecture de la Constitution canadienne en confiant à ces derniers un mandat de représentation de la population qui est incompatible avec les nature et rôle fondamentaux du Sénat à titre d'assemblée législative complémentaire chargée de porter un second regard attentif aux projets de loi. Le point de vue suivant lequel la mise en oeuvre des propositions relatives à la tenue d'élections consultatives modifierait la Constitution canadienne trouve appui dans le texte de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Les termes qui y sont utilisés servent de guides pour déterminer quels aspects de notre système de gouvernement font partie du contenu constitutionnel protégé. Suivant l'al. 42(1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982, la procédure normale de modification (le par. 38(1) ) s'applique aux modifications constitutionnelles portant sur « le mode de sélection des sénateurs ». Cette expression au sens large ne vise pas uniquement la nomination officielle des sénateurs par le gouverneur général et couvre la mise en place d'élections consultatives. En utilisant ce libellé, les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 ont étendu la protection constitutionnelle prévue par la procédure normale de modification à tout le processus de « sélection » des sénateurs. En conséquence, la mise en place d'élections consultatives relève de l'al. 42(1) b) et est assujettie à la procédure normale de modification, sans que les provinces puissent « s'y soustraire ». Elle ne peut se faire conformément à la procédure de modification unilatérale fédérale. L'article 44 s'applique expressément « sous réserve » de l'art. 42 — c.-à-d. que les catégories de modification visées à l'art. 42 sont soustraites à l'application de l'art. 44. »

La Cour suprême résume les arguments du gouvernement Harper concernant des élections consultatives pour les nominations au Sénat comme suit :

« Le procureur général du Canada (avec l'appui des procureurs généraux de la Saskatchewan et de l'Alberta ainsi que d'un des amici curiae) soutient que la mise en place d'élections consultatives pour choisir les sénateurs n'est pas une modification de la Constitution du Canada. Selon lui, cette réforme ne modifierait ni le texte de la Loi constitutionnelle de 1867 ni la façon de choisir les sénateurs. Il souligne que le mécanisme formel de nomination de ces derniers — leur nomination par le gouverneur général sur avis du premier ministre — resterait intact. Il soutient subsidiairement que, si l'introduction d'élections consultatives constitue une modification de la Constitution, le Parlement peut alors y procéder unilatéralement en vertu de l'art. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982. »

« À notre avis, l'argument selon lequel l'introduction d'élections consultatives n'est pas une modification de la Constitution est trop formaliste. En effet, il réduit la notion de modification constitutionnelle à la question de déterminer si le texte de la Constitution se trouve modifié. Cette approche restrictive ne respecte pas les exigences de l'interprétation et de la conception larges et téléologiques de la Constitution qui ont été exposées précédemment. Certes, le libellé des dispositions concernant la nomination des sénateurs resterait le même, mais les nature et rôle fondamentaux du Sénat en tant que corps législatif complémentaire chargé de donner un second regard attentif aux projets de loi seraient considérablement modifiés.

« Nous concluons que chacune des propositions d'élections consultatives constituerait une modification de la Constitution du Canada et exigerait un consentement appréciable des provinces selon la procédure normale de modification, sans toutefois que les provinces aient le droit de « se soustraire » à la modification (art. 42 ). Nous concluons ainsi pour trois raisons : (1) les élections consultatives proposées transformeraient fondamentalement l'architecture de la Constitution ; (2) la partie V rend expressément la procédure normale de modification applicable à une modification de cette nature ; et (3) la modification proposée se situe en dehors du champ d'application de la procédure de modification unilatérale fédérale (art. 44 ). »

La Cour suprême explique que des élections pour le Sénat, même consultatives, transformeraient fondamentalement l'architecture de la Constitution.

« La mise en place d'élections consultatives modifierait la Constitution du Canada en en transformant fondamentalement l'architecture. Elle modifierait le rôle tenu par le Sénat dans notre ordre constitutionnel en tant qu'organisme législatif complémentaire responsable de porter un second regard attentif aux projets de loi.

« La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit, pour le Parlement fédéral, une structure précise « reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Elle crée à la fois une chambre législative basse composée d'élus et une chambre législative haute dont les membres sont nommés : art. 17. Elle dispose expressément que les députés de la chambre basse, la Chambre des communes, sont élus par la population des différentes provinces : art. 37. En revanche, aux termes de la Loi, les sénateurs sont « mandé[s] » (c.-à-d. nommés) par le gouverneur général : art. 24 et 32.

« Le contraste entre l'élection des députés à la Chambre des communes et la nomination des sénateurs par l'exécutif ne représente pas un accident de l'histoire. Les rédacteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 ont délibérément choisi le mode de nomination des sénateurs par l'exécutif pour que l'institution où ils siègent puisse jouer le rôle précis d'organisme législatif complémentaire chargé de porter un « second regard attentif » aux projets de loi.

« Comme l'a écrit la Cour dans le Renvoi relatif à la Chambre haute, « [e]n créant le Sénat de la manière prévue à l'Acte, il est évident qu'on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant qui pourrait revoir avec impartialité les mesures adoptées par la Chambre des communes » (notre souligné). Les rédacteurs ont cherché à soustraire le Sénat au processus électoral auquel participaient les députés de la Chambre des communes, afin d'écarter les sénateurs d'une arène politique partisane toujours soumise aux impératifs des objectifs politiques à court terme.

« Parallèlement, la décision de confier à l'exécutif la tâche de nommer les sénateurs visait aussi à garantir que le Sénat deviendrait un organisme législatif complémentaire, plutôt qu'un éternel rival de la Chambre des communes dans le processus législatif. Les sénateurs nommés n'auraient pas le mandat de représenter la population : ils ne devraient pas répondre aux attentes découlant d'une élection populaire et ne jouiraient pas de la légitimité qu'elle confère. Ainsi, ils s'en tiendraient à leur rôle de membres d'un organisme dont la fonction principale est de revoir les projets de lois, et non d'être l'égal de la Chambre des communes. Comme l'a expliqué John A. Macdonald lors des débats parlementaires sur la Confédération, « [i]l y aurait [. . .] de grands dangers de conflits entre les deux chambres si la constitution du conseil législatif au lieu d'être laissée entre les mains de la couronne devait être remise entre celles du peuple ». Un Sénat dont les membres sont nommés aurait pour rôle de « modérer et [de] considérer avec calme la législation de l'assemblée et [d']empêcher la maturité de toute loi intempestive ou pernicieuse passée par cette dernière, sans jamais oser s'opposer aux voeux réfléchis et définis des populations ». (Notre souligné)

« Le fait que les sénateurs soient nommés, de même que le postulat correct en découlant selon lequel leur nomination empêcherait le Sénat d'outrepasser sa fonction d'organisme législatif complémentaire, façonnent l'architecture de la Loi constitutionnelle de 1867. Pour ces raisons, les rédacteurs de cette dernière n'ont pas jugé nécessaire de préciser par écrit comment s'articuleraient les relations entre les pouvoirs du Sénat et ceux de la Chambre des communes non plus que les moyens de résoudre une impasse entre les deux chambres [...]

« Les élections législatives proposées transformeraient fondamentalement l'architecture constitutionnelle que nous venons de décrire. Il s'agirait alors, par extension, d'une modification de la Constitution. Ces élections affaibliraient le rôle du Sénat en tant qu'entité chargée de porter un second regard attentif aux projets de loi et lui conféreraient la légitimité démocratique voulue pour bloquer systématiquement les projets de la Chambre des communes, contrairement à la fonction constitutionnelle qui lui est assignée.

« En pratique, une loi fédérale prévoyant l'élection consultative des sénateurs les soumettrait aux pressions politiques du processus électoral et leur confierait un mandat populaire. Les sénateurs choisis parmi la liste des candidats deviendraient des représentants du peuple. Ils auraient remporté un « véritable duel électoral » (Renvoi québécois relatif au Sénat, par. 71) au cours duquel ils auraient vraisemblablement présenté une plateforme de campagne et fait des promesses électorales. Ils se joindraient au Sénat après avoir obtenu le mandat et la légitimité que confère une élection au suffrage populaire.

« Le procureur général du Canada réplique que ce changement structurel d'envergure ne se produirait pas parce que le premier ministre conserverait le pouvoir de ne pas tenir compte des résultats des élections consultatives et de nommer qui il veut au Sénat. Nous ne pouvons accepter cette prétention. Les projets de loi C-20 et C-7 ont été conçus pour entraîner la nomination au Sénat de candidats choisis par la population des provinces et des territoires. Le projet de loi C-7 est le plus explicite des deux puisqu'il prévoit que le premier ministre « tient compte » des personnes dont le nom figure sur la liste des candidats élus. Certes, en théorie, le premier ministre pourrait ignorer les résultats des élections et ne recommander au gouverneur général que rarement, voire jamais, les gagnants des élections consultatives. Cependant, l'objet des projets de loi est clair : que le Sénat devienne une entité dotée d'un mandat populaire. Nous ne pouvons tenir pour acquis que les futurs premiers ministres contrecarreront cet objet en ignorant les résultats d'élections consultatives coûteuses et âprement disputées. Une analyse juridique de la nature et des incidences constitutionnelles de projets de loi ne peut se fonder sur l'hypothèse que la loi échouera à entraîner les changements qu'elle vise à mettre en oeuvre.

« En bref, la mise en oeuvre des propositions visant la tenue d'élections consultatives contenues dans les questions soumises en l'espèce modifierait la Constitution du Canada. En effet, elle transformerait le rôle du Sénat au sein de notre structure constitutionnelle ; d'un organe législatif complémentaire chargé de porter un second regard attentif aux lois, il deviendrait un organe législatif doté d'un mandat populaire et d'une légitimité démocratique. »

« Le Parlement du Canada détient-il, en vertu de l'article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, la compétence législative voulue pour abroger les paragraphes 23(3) et (4) de la Loi constitutionnelle de 1867 concernant la qualification des sénateurs en matière de propriété ? »

La réponse de la Cour suprême à cette question est oui et non. Elle dit que Le Parlement peut abroger l'obligation pour les sénateurs de posséder un avoir net personnel d'au moins 4 000 $ (par. 23(4)), mais ne pourrait pas faire la même chose dans le cas du par. 23(3) qui exige qu'un sénateur possède des terres valant au moins 4 000 $ dans la province pour laquelle ils sont nommés, car cela nécessiterait une résolution de l'Assemblée législative du Québec. La Cour suprême écrit

« Le Parlement peut abroger, en vertu de la procédure de modification unilatérale fédérale, l'obligation pour les sénateurs de posséder un avoir net personnel d'au moins 4 000 $ (Loi constitutionnelle de 1867, par. 23(4) ). Cette mesure constitue précisément le type de modification que les auteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 entendaient inclure dans le champ d'application de l'art. 44. Elle met à jour le cadre constitutionnel régissant le Sénat sans toucher à ses nature et rôle fondamentaux. De même, la suppression de la condition relative à l'avoir foncier obligeant les sénateurs à posséder des terres valant au moins 4 000 $ dans la province pour laquelle ils sont nommés (Loi constitutionnelle de 1867, par. 23(3) ) ne modifierait pas les nature et rôle fondamentaux du Sénat. Toutefois, l'abrogation complète du par. 23(3) rendrait inopérante la possibilité offerte aux sénateurs du Québec par le par. 23(6) de posséder leur qualification foncière dans leur collège électoral respectif, ce qui les obligerait effectivement à résider dans le collège électoral qu'ils représentent. Cette mesure constituerait une modification au par. 23(6) , qui prévoit un arrangement spécial applicable à une seule province, et entrerait donc dans le champ d'application de la procédure relative aux arrangements spéciaux. Une telle modification requiert donc le consentement de l'Assemblée nationale du Québec en application de l'art. 43 de la Loi constitutionnelle de 1982. »

Question 5 : « Pourrait-on, par l'un des moyens ci-après, avoir recours à la procédure normale de modification prévue à l'article 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour abolir le Sénat : a) ajouter une disposition distincte prévoyant que le Sénat serait aboli à une date précise, à titre de modification de la Loi constitutionnelle de 1867, ou de disposition distincte des Lois constitutionnelles de 1867 à 1982 s'inscrivant néanmoins dans la Constitution du Canada ; b) modifier ou abroger en tout ou en partie les renvois au Sénat dans la Constitution du Canada ; c) abroger les pouvoirs du Sénat et éliminer la représentation des provinces en vertu des alinéas 42(1) b) et c) de la Loi constitutionnelle de 1982 ? »

Question 6 : « Si la procédure normale de modification prévue à l'article 38de la Loi constitutionnelle de 1982 ne permet pas d'abolir le Sénat, faudrait-il recourir à la procédure de consentement unanime prévue à l'article 41 de cette loi ?

« L'abolition du Sénat ne concerne pas uniquement les « pouvoirs » ou les « sénateurs » au sens où il faut entendre ces termes pour l'application des al. 42(1) b) et c) de la Loi constitutionnelle de 1982. Ces dispositions visent la réforme du Sénat, qui suppose le maintien de son existence. Ainsi, l'abolition pure et simple du Sénat échappe à l'application de ces alinéas. Interpréter l'art. 42 comme envisageant l'abolition du Sénat irait à l'encontre du sens ordinaire de son libellé, et pareille interprétation ne trouve aucun appui dans le dossier historique. La mention des modifications portant sur les pouvoirs du Sénat et le nombre de sénateurs pour chaque province présuppose le maintien de l'existence d'un Sénat et interdit toute abolition indirecte de l'institution. La portée de l'art. 42 permet de modifier considérablement les pouvoirs du Sénat et le nombre de sénateurs. Dépouiller totalement le Sénat de ses pouvoirs et réduire à zéro le nombre de sénateurs outrepasseraient toutefois la portée de cette disposition. L'abolition de la chambre haute impliquerait une modification structurelle importante de la partie V. Les modifications de la Constitution du Canada sont soumises au contrôle du Sénat, qui peut opposer un veto aux modifications introduites en application de l'art. 44 et retarder l'adoption de modifications apportées au titre des art. 38, 41, 42 et 43 pendant au plus 180 jours. L'élimination du bicaméralisme rendrait inopérant ce mécanisme de contrôle et transformerait dans les faits la dynamique du processus de modification constitutionnelle. La structure constitutionnelle de la partie V serait fondamentalement modifiée dans son ensemble. L'abolition du Sénat changerait donc fondamentalement notre architecture constitutionnelle — en supprimant la structure bicamérale de gouvernement qui sous-tend l'architecture de la Loi constitutionnelle de 1867 — et modifierait la partie V, ce qui exige le consentement unanime du Parlement et des provinces en application de l'al. 41e) de la Loi constitutionnelle de 1982. »

« Le procureur général du Canada prétend qu'il faut recourir à la procédure normale de modification parce que l'abolition du Sénat fait partie des questions auxquelles s'applique cette procédure suivant les termes exprès de la partie V, soit les modifications relatives aux « pouvoirs du Sénat » et au « nombre des sénateurs par lesquels une province est habilitée à être représentée » (al. 42(1) b) et c)). Selon le procureur général du Canada, l'abolition de l'institution ne concerne que les « pouvoirs » et les « sénateurs » dans la mesure où elle enlève littéralement au Sénat tous ses pouvoirs et tous ses sénateurs. Il soutient subsidiairement que l'abolition du Sénat relève par défaut de la procédure normale de modification, parce qu'elle n'est mentionnée nulle part dans la partie V.

« Nous ne pouvons retenir les arguments du procureur général. En effet, l'abolition du Sénat ne concerne pas uniquement les « pouvoirs » ou les « sénateurs » au sens où il faut entendre ces termes pour l'application des al. 42(1) b) et c) de la Loi constitutionnelle de 1982. Elle changerait plutôt fondamentalement notre architecture constitutionnelle — en supprimant la structure bicamérale de gouvernement qui sous-tend l'architecture de la Loi constitutionnelle de 1867 — et modifierait la partie V, ce qui exige le consentement unanime du Parlement et des provinces (Loi constitutionnelle de 1982 , al. 41e) ).

« On prétend que les al. 42(1) b) et c) — qui prévoient expressément l'application de la procédure normale de modification aux changements apportés aux « pouvoirs » du Sénat et au « nombre » de sénateurs accordé à chaque province — assujettissent l'abolition du Sénat à la procédure normale de modification.

« Nous ne pouvons retenir cet argument qui repose sur une interprétation erronée du motif pour lequel le Sénat est expressément mentionné aux al. 42(1) b) et c). Ces dispositions visent la réforme du Sénat, qui suppose le maintien de son existence. Ainsi, l'abolition pure et simple du Sénat échappe à l'application de ces alinéas.

« Comme nous l'avons expliqué plus tôt, on a mentionné plusieurs fois le Sénat à l'art. 42 en prévision de sa réforme future. La Cour d'appel du Québec a bien exposé ce contexte historique et la pertinence qu'il a pour ce qui est d'interpréter l'art. 42 :

« L'interprétation de l'article 42 doit aussi tenir compte, notamment, du fait que devant l'incapacité du gouvernement fédéral et des provinces de convenir, en 1982, d'une réforme complète de la Constitution, incluant certaines institutions dont le Sénat, le constituant a convenu de reporter à plus tard le débat sur les questions prévues à cet article, tout en précisant la procédure de modification qui sera alors applicable pour l'incorporation d'un éventuel consensus dans la Constitution. (Renvoi québécois relatif au Sénat, par. 40)

« Les rédacteurs de la Loi constitutionnelle de 1982 ne songeaient pas à l'abolition du Sénat. Ils se sont plutôt penchés sur les aspects principaux de la réforme du Sénat dont il avait été question au cours des années précédant le rapatriement : la répartition des sièges au Sénat, les pouvoirs de celui-ci et le mode de sélection des sénateurs. Ils s'attendaient à un débat soutenu sur ces aspects de la réforme du Sénat et ont bien précisé, par les termes qu'ils ont employés à l'art. 42, que ces réformes exigeraient un fort consensus du fédéral et des provinces. Ils ont cependant tenu pour acquis que l'évolution du régime de gouvernement canadien s'inscrirait dans une certaine continuité, c.-à-d. que les modifications constitutionnelles se feraient graduellement et que quelques institutions fondamentales resteraient fermement ancrées dans notre ordre constitutionnel.

« Interpréter l'art. 42 comme envisageant l'abolition du Sénat irait à l'encontre du sens ordinaire de son libellé, et pareille interprétation ne trouve aucun appui dans le dossier historique. La mention des modifications portant sur les pouvoirs du Sénat et le nombre de sénateurs pour chaque province présuppose le maintien de l'existence d'un Sénat et interdit toute abolition indirecte de l'institution. La portée de l'art. 42 permet de modifier considérablement les pouvoirs du Sénat et le nombre de sénateurs. Dépouiller totalement le Sénat de ses pouvoirs et réduire à zéro le nombre de sénateurs outrepasserait toutefois la portée de cette disposition.

« Le procureur général du Canada plaide que l'abolition du Sénat peut se faire sans modifier la partie V, et qu'elle ne relève donc pas de l'al. 41e) , qui exige le consentement unanime du fédéral et des provinces dans le cas des modifications de la partie V. En outre, il fait valoir qu'il est possible d'abolir le Sénat sans modifier le texte de la partie V. Les mentions du Sénat dans la partie V seraient simplement perçues comme étant devenues « caduque[s] » et dépourvues d'effet juridique.

« De plus, le procureur général du Canada soutient que les procédures de modification prévues à la partie V resteraient fonctionnelles malgré la présence de ces dispositions « caduque[s] », parce que l'omission du Sénat d'autoriser par résolution une modification constitutionnelle peut être écartée à l'expiration d'un délai de 180 jours : Loi constitutionnelle de 1982 , par. 47(1). Par ailleurs, toujours selon le procureur général, on peut éliminer le rôle joué par le Sénat dans la procédure unilatérale fédérale (art. 44 ) — en appliquant la procédure normale de modification — en modifiant la définition du Parlement qui figure à l'art. 17 de la Loi constitutionnelle de 1867 pour en supprimer la chambre haute.

« Le procureur général du Canada étoffe ces arguments en soutenant que l'abolition du Sénat n'aurait que des effets accessoires sur la partie V et que ces effets ne devraient pas entraîner l'application de la procédure de consentement unanime. À son avis, l'abolition du Sénat ne constituerait pas, de par « son caractère véritable », une modification touchant la partie V.

« Nous sommes en désaccord avec ces arguments. Une fois de plus, le procureur général privilégie une thèse trop formaliste. La partie V contient un grand nombre de mentions du Sénat et lui confie un rôle dans toutes les procédures de modification, sauf la procédure unilatérale provincialeEn outre, elle a été rédigée en tenant pour acquis que le Parlement fédéral conserverait son caractère bicaméral, c.-à-d. qu'il aurait encore à la fois une chambre législative basse et une chambre haute complémentaire. La suppression de la chambre haute de notre Constitution transformerait la structure et l'application de la partie V. Elle requiert donc le consentement unanime du Parlement et de toutes les provinces (al. 41e)).

« L'argument du procureur général du Canada voulant qu'on puisse supprimer la chambre haute sans modifier la partie V ne nous convainc pas. Comme nous l'avons mentionné précédemment, la notion de modification de la Constitution du Canada ne vise pas seulement les modifications de forme ; elle englobe aussi les modifications structurelles importantes de la Constitution. L'abolition de la chambre haute impliquerait une modification structurelle importante de la partie V. Les modifications de la Constitution du Canada sont soumises au contrôle du Sénat, qui peut opposer un veto aux modifications introduites en application de l'art. 44 et retarder l'adoption de modifications apportées au titre des art. 38, 41 , 42 et 43 pendant au plus 180 jours : Loi constitutionnelle de 1982 , art. 47. L'élimination du bicaméralisme rendrait inopérant ce mécanisme de contrôle et transformerait dans les faits la dynamique du processus de modification constitutionnelle. La structure constitutionnelle de la partie V serait fondamentalement modifiée dans son ensemble.

« L'argument selon lequel l'abolition du Sénat n'entraînerait que des effets « accessoires » ou secondaires sur la partie V ne nous convainc pas non plus. Les effets de l'abolition du Sénat sur la partie V seraient directs et substantiels. Certes, le Sénat ne joue pas dans le processus de modification constitutionnelle un rôle aussi crucial que la Chambre des communes ou les législatures provinciales, mais sa faculté de retarder l'adoption de modifications constitutionnelles constitue néanmoins un mécanisme supplémentaire assurant leur examen attentif. En effet, le refus du Sénat d'autoriser une modification peut donner à la Chambre des communes un moment de réflexion et attirer l'attention du public sur la modification en question.

« Puisque les effets de l'abolition du Sénat sur la partie V ne sauraient être qualifiés d'accessoires, il n'est pas nécessaire de décider s'il existe une doctrine — analogue à celle du « caractère véritable » évoquée précédemment — qui justifie l'application de la procédure normale de modification à une modification constitutionnelle ayant des effets accessoires sur une question relevant de la procédure de consentement unanime.

« La révision des modifications constitutionnelles par une chambre haute est un élément essentiel des procédures de modification prévues à la partie V. Le Sénat joue un rôle dans toutes ces procédures, exception faite de la procédure unilatérale provinciale. Le processus de modification constitutionnelle dans un régime unicaméral différerait, au plan qualitatif, du processus actuel. Il y aurait un acteur de moins dans le processus, et un mécanisme de contrôle disparaîtrait. Il faudrait décider si la procédure de modification peut être suivie en sa forme actuelle dans le cadre d'un régime unicaméral, ou si elle devrait être modifiée pour prévoir un nouveau mécanisme de contrôle exerçant la fonction autrefois assumée par la chambre haute. Ces questions se rapportent au fonctionnement de la formule de modification constitutionnelle et, à ce titre, selon l'al. 41e) de la Loi constitutionnelle de 1982, le consentement unanime du Parlement et des provinces est requis. »

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Revue des tentatives de réforme du Sénat par le gouvernement Harper

Le scandale perdure au Sénat: La prise de contrôle des institutions parlementaires et des partis cartels par des intérêts privés